一、传统的机关档案管理模式存在的弊病
        机关档案是国家行政机关事业单位在处理公务过程中形成的档案。机关档案的结构具有整体性，从一级机关来看，它是由各个具有内在联系的单位组成的有机整体，那么由这些单位形成的全部档案的总和也是一个有机整体；机关档案的利用具有多元性，可以分为三个层次，一是形成单位的利用；二是机关内部各单位的利用；三是社会公众的利用。机关档案的所有权属于国家，因而它也属于公共产品，具有公共性。公共性是机关档案的重要属性之一。公共性决定了机关档案工作必须追求、维护社会公众的利益，向社会开放利用所有能够提供利用的档案信息，最大限度地实现机关档案资源的社会共享。机关档案的管理具有分散性，按照现有规定，档案首先是分散保存在各形成单位一定年限，再由国家综合档案馆接收保管。市级机关一般“自档案形成之日起满十年，向当地综合档案馆移交”；“列入专门档案馆和部门档案馆接收范围的档案”，“满三十年后，向综合档案馆移交”。
        由于档案管理的分散性，机关事业单位的档案管理，实行的是一家一室分散管理的模式，即“家家有档案员，户户有档案室”。这种“小而全”、各自为政的管理模式带来了很多弊病，一是功能职责雷同，人员、设备、投资重复，造成了人力、财力的巨大浪费。以市政府一办公楼为例，现有40多家单位，不论大小、形成档案多少，一般都是配备一间面积大致相同的档案室，其中一部分单位投入几万甚至几十万，配置了容量较大的密集架以及温湿度自控器、电脑等设备设施。由于各单位移交档案的时间不同、档案数量不同，相当一部分密集架处于闲置状态，有的单位闲置率高达70％以上；二是机关档案管理由于在一个单位并不属于核心业务，因而普遍存在重视不够、投入不足、管理不专业的问题，绝大多数机关档案室都不设专职档案人员，而兼职档案人员一身多任，因而投入档案工作的精力很有限，根本无法对档案进行正常的管理，相当一部分单位管理水平很低；三是阻碍了信息资源的共享，无法正常实现档案利用的多元化。档案利用一般局限在本单位，外单位和社会很少有机会利用和分享，许多涉及公众利益的非涉密文件也难以通过正规渠道及时向社会公众开放，甚至一些文件档案资料在机关内部的共享利用都很困难。特别是一些单位基于自身利益上的原因，把本单位形成的档案视为单位所有，档案管理和利用已经形成了一种事实上的单位垄断，而且越是社会利用价值大的档案，单位垄断性就越强，而垄断性越强，资源分割现象也就越严重，使得其掌握的相当一部分信息处于封闭、闲置或半封闭、半闲置状态，或者成为部门利益的来源。上述这种分散管理模式的弊病很多，概括起来就是：“经费国家投入、资源部门分割、信息难以共享”。
       二、改革传统档案管理模式的主要目标是实现机关档案资源的集约化管理
       集中统一管理机关档案资源是我国档案法律法规以及有关文件规定赋予档案部门的基本职责。1955年1月17日，中共中央政治局批准的《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》就明确规定档案工作的基本原则是：“集中统一地管理机关档案，维护档案的完整与安全，便利机关工作，反对分散保存。”1956年4月16日，《国务院关于加强国家档案工作的决定》进一步明确提出： “各级机关的档案材料，应该由机关的档案业务机构-档案室-集中管理”，“其中需要永久保存的部分，应当按照统一的规定，分别集中到国家的中央档案馆或地方档案馆保管”。1983年4月28日，中央办公厅、国务院办公厅发布的《机关档案工作条例》再次明确规定：“各机关在工作活动中形成的全部档案均由本机关档案部门集中统一管理”，“一个机关的全部档案是不可分割的整体，应统一向一个档案馆移交”。上述规定清楚地表明，机关各单位档案室是本单位档案资源的集中保管机构；市级国家综合档案馆则是本级机关档案资源的集中统一管理机构。
      美国联邦政府档案管理模式值得研究和借鉴。尽管美国作为联邦制国家，全国实行分散式的档案管理体制，即联邦档案机构无权领导和监督地方档案工作，也无权干涉私人企业和社会团体的档案事务。但在联邦政府系统内，档案工作是高度集中统一管理的。即联邦政府档案行政领导中心-国家档案与文件署，通过自己内部各个职能部门，即国家档案馆、联邦文件中心、联邦登记处、总统图书馆等，接收和集中保管所有联邦政府机关的文件和档案，甚至在大多数国家都设有永久性机关档案馆的国防部和外交部的档案也不例外。门类包括行政、立法、司法、军事、外交、科技档案等等，载体既有传统的纸张，也有胶片、磁带、磁盘、光盘等各种新型载体，算得上是真正意义上的综合性档案馆。这种集约化管理模式的好处主要有，一是确保联邦政府档案资源的完整和安全；二是减少大量的重复投入和不必要的浪费；三是全面实现文件档案信息资源的共享利用。
      特别值得一提的是美国联邦“文件中心”，该中心隶属于联邦档案文件署，它的作用主要是把联邦政府各单位形成的且未达到进馆年限的文件档案集中起来，实行统一管理。“文件中心”首创于美国，随后，加拿大、英国、法国、俄罗斯、新加坡等数十个国家都相继推行，根本原因是它具有“经济、高效”的突出优点。所谓“经济”，表现为大大节省了各机关专设保管机构耗费的人、财、物资源。美国曾在保管费用上作过对比，同样保管1立方英尺的文件，分别由各机关自行保管平均费用是7.66美元，集中在“文件中心”保管只需0.51美元。所谓“高效”，是指不仅节省了保管的费用，而且还实现了资源整合，能体现出规模效益。国际档案理事会通过对几十个成员国进行调查，评价“文件中心”具有经济、高效的优点，是保存半现行文件的最经济、最令人满意的现代新型文件管理机构。
      三、建立“电子文件中心”，全面实现对机关档案资源的集中统一管理
      传统的分散管理档案模式是在传统的人工操作的条件下建立起来的，与传统的管理手段是相适应的。在我国由于技术手段滞后的原因，档案部门集中统一管理机关档案资源的基本职能，从来就没有真正实现过，而且，机关档案资源长期处于一种分散管理的状态，已经固化为一种观念、一种模式、一种格局。随着现代信息技术、网络技术日趋成熟，改革这种传统管理模式，变分散管理为集中管理已成为一种发展趋势。
      改革传统管理模式，变分散管理为集中管理，就是要充分运用现代信息技术、网络技术，突破行业、部门、单位行政隶属关系的限制，建立起本级行政机关档案资源集中统一管理的新模式，真正实现机关档案资源国家所有、社会共享，充分发挥国家档案资源的最大效益。我们的做法是通过建立电子文件中心，改革机关档案管理模式，实现市级机关档案资源的集约化管理。具体分三步走，第一步，依托市电子政务网络平台，建立电子文件中心数据归档系统，集中统一管理机关事业各单位形成的各种传统载体的文件档案，逐步撤销实体档案室，从根本上改变目前机关档案多头管理、分散保存、重复建设的状况；第二步，适应电子政务建设的需要，实现电子文件中心数据归档系统与电子政务内网各业务系统的无缝连接，确保机关各单位形成的电子文件能够“随时形成、随时收集、随时发布”，从源头上将有保存价值的电子文件完整、安全、长期地保存下来，并提供利用；第三步，依托海量的档案资源，逐步把档案馆建设成为档案文件资料查阅中心、长沙历史文化研究基地、党委和政府决策咨询机构，全面实现机关档案资源的内部共享和社会共享。
     2005年开始机关档案管理模式改革试点以来，特别是2008年6月市委、市政府正式以两办名义印发《关于开展档案管理模式改革的通知》以来，我们已经走出了第一步。目前，已有市人大、市委宣传部、市财政局、市公安局等20多个单位参加了档案管理模式改革，其中一部分单位已撤销了实体档案室，将全部文件和档案集中到市档案馆保存。改革的效果也初步得到显现，一是有利于降低市直机关档案管理总成本，二是有利于从整体上提高市直机关档案管理水平，三是有利于实现市直机关档案信息资源共享。
      四、深化机关档案管理模式改革的需要研究解决的几个问题
      深化机关档案管理模式改革，变分散管理为集中管理，下一步还需要研究解决以下三个方面的问题：
      第一，按照文档一体化、管理集约化和大部制的思路，重建适应现代发展趋势的档案管理机制和体制。全国一些城市如上海浦东新区、深圳市、广东顺德市、浙江金华市等已经进行了一些探索和创新。主要的做法是，实行部门档案馆、专业档案馆与地方国家综合档案馆合并，从横向上探索解决档案资源集约化管理的问题。同时，要适度扩展档案行政管理部门的职能，在现有档案局的基础上设立档案文件局，统一行使本级机关档案与文件的管理职能。要通过机制和体制的调整和创新，实现对本级机关档案资源的集约管理。
      第二，适应分散管理转变为集中管理的趋势，把国家综合档案馆建设成为区域各种类型、各种载体档案比较集中的保管利用基地。现在全国各地档案馆的建设，尤其是库房容量一般都是按照传统档案管理模式设计和建设的，因而实施集约化管理，都会受到库房容量的制约。因此，推动和深化机关档案管理模式改革，必须突破传统档案馆建设的思路，要根据“文件中心”的文件存储和档案馆的档案存储要求，逐步扩大档案库房的容量。比如，美国联邦档案文件署就有1个国家档案馆和11个分馆，14个联邦文件中心，8 个总统图书馆。其中华盛顿国家文件中心占地面积约为789,000平方英尺（相当于73298平方米，或110亩）。
      第三，正确认识电子政务与电子文件管理的关系，明确档案部门在电子文件管理中的主体地位和作用。电子文件既是电子政务运行的一个重要手段，也是文件档案的一种新型载体。电子文件管理系统既是电子政务系统一个重要组成部分，也是一个相对独立的、“电子的文件管理系统”，能够综合管理各种载体、各种类型的文件和档案，而不仅仅是“电子文件的管理系统”。根据世界上发达国家的经验，一般都是以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务网络。但是，在我国现在很多地方的电子政务建设，忽视档案部门在电子文件管理方面的地位和作用，把档案部门拒之于电子政务建设的大门之外。这显然是对这个问题认识上的误区。因此，明确档案部门对电子文件管理的主体地位和作用，关系到在新的信息技术环境下能否真正实现对机关文件档案的集中统一管理。